Dichiarazione degli economisti europei per una politica economica alternativa.
PIENA OCCUPAZIONE
CON UNA FORTE CONNOTAZIONE SOCIALE:
ALTERNATIVE PER UN NUOVA ECONOMIA IN EUROPA
Questa dichiarazione è la versione ridotta di un più ampio “Memorandum” intitolato
“Indicazioni di Politica economica alternativa per la piena occupazione e la coesione sociale
in Europa”, che è stato messo in circolazione contemporaneamente. Entrambi i documenti
sono il risultato della discussione e del lavoro congiunti di un gruppo di economisti europei
che si sono riuniti in una conferenza a Bruxelles nel settembre 2000. Si è deciso di elaborare
annualmente queste indicazioni alternative di politica economica e di trasformarle in una
pubblicazione regolare come controparte critica alle impostazioni ufficiali dell’Unione
Europea di politica economica e occupazionale.
Sommario
1. Contrariamente alle ottimistiche dichiarazioni ufficiali divulgate, la situazione economica e
sociale della UE desta serie preoccupazioni: l’attuale ripresa è fragile, la disoccupazione
continua a rimanere a livelli intollerabilmente elevati, circa quattro volte superiore ai livelli
degli anni sessanta, e varie tipologie di disuguaglianze si estendono sempre più in tutta
Europa: sperequazioni nella distribuzione del reddito, precarietà delle condizioni di lavoro,
povertà crescente, persistenti divari di genere e i nuovi aspetti delle disparità fra Europa
occidentale ed orientale.
2. La politica economica e sociale dell’Unione Europea viene criticata per il suo approccio e
la sua visione ristretti e a senso unico. Dal punto di vista macroeconomico, la fissazione
esclusiva della politica monetaria sull’obiettivo della stabilità dei prezzi e l’ossessione della
politica fiscale per la riduzione dei deficit di bilancio hanno contribuito agli attuali elevati
livelli di disoccupazione e probabilmente continueranno a farlo in futuro.
Contemporaneamente la politica sociale, dichiarando di perseguire un “welfare state
incentivante”, riduce di fatto il contenuto sociale della piena occupazione, erode la coesione
sociale e la solidarietà, accresce la disuguaglianza in molte forme e nello stesso tempo
impone crescenti elementi di coercizione e repressione sulle parti più deboli della società.
3. Come alternativa a questa visione regressiva della politica, proponiamo
– una politica macroeconomia più efficiente e democratica, per una crescita sostenibile e
un’occupazione socialmente più ricca nel cammino verso la piena occupazione. Le vie per
raggiungere questo fine sono una politica fiscale più espansiva e una politica monetaria
cooperativa, nonché il controllo sui tassi di cambio e sui mercati finanziari;
– una politica sociale più forte allo scopo di creare un assetto sociale che offra a ogni
individuo che vive nell’UE il diritto incondizionato a un tenore di vita dignitoso. Per
raggiungere questo fine occorrono, da un lato, misure atte a migliorare le condizioni per
politiche nazionali progressiste, e dall’altro misure specificamente europee, quali l’adozione
di standard minimi per la spesa sociale, sia in generale che per fini specifici quali, in
particolare, la salute e la tutela dell’infanzia;
– politiche strutturali più equilibrate con particolare enfasi su una visione più pragmatica
rispetto alle politiche per la concorrenza, una politica di ricerca e sviluppo più incisiva, una
politica industriale strategica, una politica regionale più mirata e una politica commerciale
più attiva;
– una preparazione migliore e più mirata per l’allargamento a est: il completamento delle
riforme istituzionali dovrebbe essere considerato precondizione all’allargamento, si
dovrebbero negoziare ampi periodi di transizione per le aree coinvolte, e dovrebbero essere
aumentati i trasferimenti per facilitare i nuovi entranti;
– lo sviluppo di idee per una radicale ristrutturazione dell’economia e della società, dove
l’elemento centrale di riferimento non sia la crescita ma il benessere, e la riproduzione
individuale e collettiva siano organizzate con nuove modalità.
1. Piena occupazione come priorità?
La situazione economica e sociale dell’UE verso la fine del 2000 viene presentata al
pubblico dai politici e dai media in termini molto positivi ed ottimistici. Si sottolinea che
l’economia è in una condizione di forte ripresa e di crescita continuativa che ha creato più di
due milioni di nuovi posti di lavoro in un anno. Si ritiene che lo sviluppo dinamico, come la
“new economy” negli Stati Uniti, continuerà e risolverà il problema della disoccupazione.
Dopo essere stata bandita per due decenni dalla terminologia ufficiale dell’UE, nel summit
di Lisbona la piena occupazione è stata dichiarata obiettivo chiave della politica economica
europea. La piena occupazione, si è sostenuto, sarà raggiunta in questo decennio grazie alla
diffusione della “società dell’informazione” e la “modernizzazione dei sistemi sociali” in
Europa.
Noi non siamo convinti di questo quadro semplicistico del futuro, che sottostima i rischi di
fallimenti e non tiene conto della necessità di cambiamenti istituzionali e di precise politiche
per assicurare lo sviluppo economico e la giustizia sociale. Siamo profondamente
preoccupati per i persistenti alti livelli di disoccupazione, le crescenti disuguaglianze
all’interno dell’UE e fra l’UE e l’Europa dell’est; e siamo fortemente critici rispetto
all’attuale politica economica e sociale della UE.
In primo luogo, riteniamo che la Commissione Europea non valuti correttamente l’intensità
e la sostenibilità dell’attuale ripresa. Dal nostro punto di vista essa appare piuttosto fragile e
dipendente in larga misura da fattori esterni quali la fase espansiva dell’economia
statunitense, a sua volta trainata da una forte crescita della domanda di consumi (alimentata
in una certa misura dalla crescita degli indici di borsa) che ha portato a livelli di risparmio
insostenibilmente bassi (talora anche negativi) e a elevati disavanzi commerciali. Siamo
critici rispetto all’impostazione della politica economica dell’Unione Europea che non
fornisce gli strumenti e i meccanismi di coordinamento necessari per sostenere una crescita
sostenibile e la creazione di posti di lavoro di qualità nel momento in cui i fattori esterni
positivi si indeboliranno. Critichiamo l’UE anche per l’insufficiente sforzo di modellare la
ripresa in modo da venire incontro alle necessità di una più equa distribuzione del reddito e
della ricchezza e di una ristrutturazione ecologica.
In secondo luogo, siamo particolarmente preoccupati per il contenuto sociale che viene
normalmente attribuito ai concetti di piena occupazione e di welfare nel contesto della tanto
pubblicizzata transizione dal welfare state a un “welfare state incentivante”. Osserviamo che
molti dei contenuti che hanno caratterizzato l’idea di piena occupazione nel dopoguerra –
cioè adeguati livelli salariali, sicurezza sociale e libertà – sono stati progressivamente
indeboliti o anche abbandonati nella recente corsa alla deregulation, flessibilità e
“modernizzazione sociale”: l’idea è che la piena occupazione vada ottenuta attraverso salari
più bassi e maggiore dispersione salariale, maggiore insicurezza e una buona dose di
pressioni sui disoccupati affinché accettino qualsiasi lavoro venga loro offerto.
L’occupazione viene considerata principalmente come un buon mezzo per raggiungere un
tasso di crescita competitiva più elevato, mentre la qualità dell’occupazione è totalmente
trascurata. La retorica di un “welfare state incentivante” certamente contiene elementi
positivi quali la creazione di maggiori e migliori opportunità lavorative, ma include anche
una chiara tendenza alla coercizione sociale attraverso i tagli ai sussidi per coloro che non
mostrano di avere adeguate capacità, competenze, adattabilità e flessibilità. In una situazione
di disoccupazione ancora molto elevata troviamo che sia controproducente che l’UE
intraprenda una politica di sanzioni rispetto ai pre-pensionamenti e di incentivi per quanti
intendono restare al lavoro pur avendo raggiunto l’età pensionabile.
Siamo anche preoccupati per l’orientamento della Commissione verso la privatizzazione di
sempre più vaste aree del sistema collettivo di sicurezza sociale col pretesto di rendere la
gente più responsabile. Tale privatizzazione favorisce i grandi investitori istituzionali sui
mercati finanziari, ma espone la maggior parte della gente a maggiori rischi e insicurezza, da
cui ci si può proteggere unicamente, laddove possibile, attraverso forme di copertura
individuale che comportano elevati costi aggiuntivi.
In terzo luogo, in relazione alla politica macroeconomia, critichiamo il fatto che la
Commissione, introducendo la piena occupazione come nuovo obiettivo chiave nei suoi
Orientamenti Generali di Politica Economica 2000, pianifichi palesemente di raggiungere
tale obiettivo senza alcun cambiamento nel suo ristretto approccio alla politica economica, il
cui disegno neo-liberista è stato codificato nel Trattato di Amsterdam e rafforzato dal Patto
di crescita e stabilità. In questa contesto la politica monetaria mantiene una posizione di
completa indipendenza, elevando la stabilità dei prezzi a inderogabile obiettivo supremo che
non può essere sottoposto a dibattito né a decisioni democratiche. La politica fiscale rimane
subordinata all’imperativo del consolidamento dei bilanci pubblici, concretizzato in bilanci
che raggiungano in tempi rapidi il pareggio o il surplus. Dunque la responsabilità
dell’occupazione viene affidata esclusivamente alla politica salariale come terzo pilastro
della politica macroeconomia; la Commissione, mentre in generale approva che “i salari
crescano in relazione alla produttività del lavoro”, raccomanda, nello stesso tempo, di
“rafforzare ove necessario, e in seguito mantenere, la profittabilità degli investimenti che
aumentano la capacità produttiva e generano occupazione”, in altre parole un’ulteriore
ridistribuzione a favore dei profitti, quando la quota dei profitti cresce da alcuni decenni in
misura senza precedenti. Ciò suggerisce un trade-off fra salari e occupazione, che noi
rifiutiamo come teoricamente e empiricamente infondato. L’abbassamento dei salari non
aumenterà in modo significativo la competitività dei prezzi delle imprese in concorrenza con
quelle di paesi in cui i salari sono cinque volte più bassi che in Europa; ma certamente
deprimerà la domanda interna dei prodotti made in Europe e quindi l’occupazione in
Europa.
Gli Orientamenti per l’Occupazione 2001 contengono un approccio più differenziato. La
nuova inclusione delle parti sociali e l’enfasi sulla formazione permanente, come pure un
rafforzamento della problematica di genere, sono sintomi di progresso. Tuttavia anche qui
cogliamo pericoli e minacce a quello che noi riteniamo essere l’obiettivo fondamentale della
politica occupazionale: esso non è la crescita del numero degli occupati a prescindere dalla
loro retribuzione, ma il miglioramento del benessere sociale attraverso l’offerta di un
numero sufficiente di posti di lavoro di una qualità socialmente adeguata. Il raggiungimento
degli obiettivi proposti, la crescita del tasso di partecipazione del 62% al 70% entro il 2010
significheranno un progresso nel benessere europeo solo se il numero addizionale di persone
occupate saranno al lavoro volontariamente, pagate decentemente, protette dall’insicurezza e
dagli arbitri dei datori di lavoro, e in condizioni di sviluppare le proprie capacità
professionali e creative. Non c’è alcun dubbio che esistano sufficienti potenzialità
economiche per tali progressi in termini di benessere sociale, ma sappiamo che questo non
potrà avvenire grazie solo al gioco delle forze di mercato e nutriamo seri dubbi che le
istituzioni europee abbiano davvero raccolto la sfida politica di elevare il benessere
collettivo e la sostenibilità ecologica in Europa. Assistiamo invece a una spinta continua
verso una semplice crescita senza alcuna qualificazione o ambizione ecologica o sociale. In
alcuni passaggi degli Orientamenti Generali di Politica Economica 2000 e delle
dichiarazioni di Lisbona è evidente che l’aumento dell’occupazione viene inteso come
strumentale alla promozione degli obiettivi fondamentali di crescita e competitività, anziché
aspirare a una crescita sostenibile come strumento per la creazione di occupazione e
benessere.
Dal punto di vista teorico gli orientamenti della Commissione Europea sono basati, anche se
non esplicitamente, sul concetto di “tasso di disoccupazione che non accelera il tasso di
inflazione”, il cosiddetto NAIRU (non-accelerating inflation rate of unemployment);
ironicamente, nel paese d’origine esso è stato potentemente criticato per la sua
inadeguatezza, tant’è che ormai negli Stati Uniti non è quasi più preso in considerazione.
Secondo tale concetto, dato il contesto istituzionale e quindi le caratteristiche del mercato
del lavoro, l’inflazione accelera se il tasso di disoccupazione scende al di sotto del NAIRU.
Data la priorità di politica economica di combattere la crescita dell’inflazione, la politica
monetaria ha il compito di riportare l’occupazione al livello del NAIRU – anche se ciò
significa creare una recessione. Se il livello della disoccupazione compatibile con la stabilità
dell’inflazione è considerato troppo elevato, il modo per abbassarlo, secondo questo
approccio, non è una politica espansionistica che accresca l’occupazione ma una
ristrutturazione del mercato del lavoro nell’ottica di una maggiore flessibilità, il che
normalmente significa la riduzione dei diritti dei lavoratori, la compressione dei salari e la
crescita dell’offerta di lavoro ottenuta attraverso tagli ai sussidi e altre forme di pressioni sui
disoccupati. Tralasciando gli effetti negativi sulla produttività della crescita di lavoro
precario e mal pagato, l’assunto su cui si basa tale teoria non è valido, perché in primo luogo
interpreta scorrettamente l’inflazione come conseguenza degli alti salari invece che della
bassa capacità produttiva e, in secondo luogo, non considera il ruolo essenziale della
domanda effettiva per la determinazione dell’occupazione. La riduzione dei salari, della
protezione dei lavoratori e dei benefici sociali non porteranno a maggiori investimenti e a
una più elevata occupazione, se le imprese non prevedono che ci sia una domanda
sufficiente per la produzione addizionale che esse possono offrire a costi più contenuti. La
politica di vincoli interni rende i paesi sempre più dipendenti dai surplus commerciali, che
sono sempre più difficili da realizzare e, quand’anche realizzati, contribuiscono
all’instabilità e alla vulnerabilità dell’economia mondiale.
Negli ultimi due anni la Commissione ha pubblicamente mostrato un maggior interesse
verso aree quali l’occupazione e la politica economica. Ha posto maggiore enfasi su obiettivi
sociali quali la piena occupazione e la coesione sociale. Tuttavia, al di là della nuova retorica
che certamente approviamo poiché riconosce che le esigenze del welfare non possono essere
lasciate alle forze del libero mercato, vediamo al lavoro – non ovunque ma in misura
comunque preoccupante – il vecchio spirito neo-liberale e fondamentalista. Osserviamo una
preoccupante tendenza a paralizzare e compromettere le conquiste sociali degli ultimi 40
anni con il pretesto che non sono più sostenibili. Si tratta di un’argomentazione non
difendibile poiché è noto che le nostre ricche società producono oggi molta più ricchezza
che non 25 anni fa. Non possiamo considerare ciò come un puro errore intellettuale :
vediamo forti interessi di gruppi potenti dietro le campagne per la deregolamentazione dei
mercati del lavoro e la privatizzazione dei sistemi sociali. Tale tendenza rafforza la tendenza
verso una maggiore disuguaglianza, che si è manifestata da oltre vent’anni in Europa come
negli stati Uniti.
2. La crescita della disuguaglianza.
La tendenza più preoccupante nell’UE è, a nostro avviso, la persistente crescita della
disuguaglianza. Anche se il reddito e lo standard di vita della maggior parte della
popolazione possono apparire adeguati, viviamo tuttavia in un contesto socio-economico di
elevata disoccupazione e crescente precarietà dell’occupazione, che causano incertezza e
vulnerabilità nelle condizioni di vita per molti e povertà per una parte consistente della
popolazione. Non consideriamo questa tendenza come un inevitabile impatto della
globalizzazione ma come la conseguenza di una politica economica e sociale neo-liberista.
Deregulation e liberalizzazione da un lato, e l’ossessione rispetto alla stabilità dei prezzi e al
pareggio dei bilanci pubblici dall’altro, stanno minando le basi della coesione sociale e
compromettendo le condizioni per una crescita socialmente sostenibile e ad alta intensità di
lavoro. Questo orientamento politico riflette secondo noi non solo una nuova ideologia
economica ma un profondo cambiamento nelle relazioni sociali fra lavoro e capitale e, in
ultima istanza, nella struttura di potere del capitalismo contemporaneo.
La disuguaglianza in Europa ha molte dimensioni.
Da un punto di vista macroeconomico, gli ultimi venticinque anni sono stati caratterizzati da
un generale spostamento nella distribuzione del reddito a favore dei profitti a spese dei
salari; la quota dei salari sul PIL è scesa in tutti i paesi dell’UE. Ciò è strettamente collegato
a una crescita più debole e a una ridotta creazione di posti di lavoro, che, a loro volta, hanno
causato una depressione della domanda effettiva e un aumento del tasso di disoccupazione,
giunto negli anni 90 a superare il valore del 10 % della forza lavoro. Anche se il numero dei
senza lavoro è lievemente sceso negli ultimi due anni, è opportuno ricordare che il tasso di
disoccupazione medio europeo è ancora quattro volte più elevato che negli anni ’60 e circa il
doppio di quello degli anni ’70. La causa di ciò è attribuibile in larga misura a una politica
economica che ha avuto come obiettivo principale la lotta all’inflazione invece di perseguire
una strategia equilibrata mirante a creare buona occupazione e benessere sociale. Tale
politica ha avuto successo, dato che ha provocato un calo del tasso di inflazione fino a
raggiungere livelli minimi. Ma il prezzo di tale politica è stato molto elevato:
disoccupazione persistente e minor coesione sociale. È nostra opinione che sia stato pagato
un prezzo troppo elevato e non necessario, che avrebbe potuto essere evitato con una diversa
politica economica mirante a creare posti di lavoro migliori, maggior benessere e più
giustizia sociale, senza portare a una eccessiva inflazione.
La disoccupazione è ancora il più importante fattore di disuguaglianza e di esclusione
sociale. La drastica caduta dei redditi dei disoccupati non può comunque essere compensata
dai sussidi, che negli ultimi anni sono stati limitati e tagliati praticamente in tutti i paesi
membri dell’UE. Al di là della perdita di reddito, la disoccupazione comporta una
progressiva perdita di capacità e competenze e tende a isolare ed escludere il disoccupato da
numerosi contatti sociali. Ciò è particolarmente vero per coloro che sono rimasti senza
lavoro per più di uno o due anni; la quota di tali disoccupati è stata nel 1999 rispettivamente
del 45% e del 31%.
Deterioramento delle condizioni di lavoro. La disoccupazione, inoltre, influenza salari e
condizioni di lavoro degli occupati. Ciò avviene secondo due meccanismi: in primo luogo
attraverso una generale pressione verso il basso, e in secondo luogo attraverso una spinta in
direzione di una maggiore dispersione e di una maggior disuguaglianza. Il numero di
lavoratori part-time è aumentato ovunque, e nella seconda metà degli anni 90 più della metà
dei nuovi posti di lavoro sono stati part-time. Benché non esistano dati precisi, numerose
inchieste rivelano che molti lavoratori part-time preferirebbero un impiego a tempo pieno
ma non riescono a trovarlo. Anche l’aumento nell’incidenza di contratti di lavoro
temporanei o informali, e dell’imposizione del lavoro autonomo (laddove il datore di lavoro
richiede a lavoratori di fatto dipendenti di registrarsi come liberi professionisti), sono
riflesso di un’aumentata insicurezza e precarietà delle condizioni di lavoro e dell’impiego. In
molti settori la modernizzazione ha introdotto nuove forme di pressione e ha comportato un
aumento del livello di fatica necessario a soddisfare le richieste di una struttura
organizzativa divenuta più serrata in risposta alla maggiore competizione.
Povertà. Disoccupazione, impieghi con bassa remunerazione e altre forme di precariato
stanno conducendo a livelli di povertà elevati e fortemente in crescita, mentre aumentano
cospicuamente i profitti e i redditi da investimenti finanziari – accessibili su larga scala solo
agli individui ad alto reddito. Sembra che l’aumento nel numero di miliardari stia andando di
pari passo con la riduzione del numero degli asili.. Verso la metà degli anni 90 circa il 18%
della popolazione dell’UE viveva in condizioni di povertà, con un reddito inferiore al 60%
di quello mediano; la proporzione era ancora più elevata nel Regno Unito (20%), Grecia e
Irlanda (21%) e Portogallo (24%). Sulla media europea, per i genitori singoli (per lo più
donne) con uno o più figli l’incidenza della povertà è tre volte maggiore che per il resto della
popolazione; nel Regno Unito, il rischio povertà per tale gruppo è cinque volte più elevato
che per la popolazione nel suo insieme.
Impoverimento pubblico – arricchimento privato. Elevata disoccupazione, bassi salari e
povertà hanno un effetto ancor più depressivo quando accompagnati da un progressivo
impoverimento pubblico. Ed è questa la tendenza attuale. La combinazione di un’ossessione
per i bilanci in pareggio ed un’altrettanto intensa ossessione per la riduzione delle tasse sui
redditi finanziari e d’impresa è fonte di una pressione sui bilanci pubblici cui si risponde con
drastici tagli dal lato della spesa. La gran parte di questi tagli colpisce le politiche sociali:
sussidi di disoccupazione e di malattia, servizi per l’infanzia e servizi sociali locali – l’intera
rete di protezione sociale da cui dipende in particolar modo la parte socialmente più debole e
più povera della popolazione. Ridurre i sussidi sociali e rendere più severi i requisiti per
avervi diritto corrisponde anche, com’è noto, a una politica per ridurre la disoccupazione
senza aumentare la spesa pubblica. Sono soggette a tagli e politiche restrittive anche
infrastrutture quali trasporti pubblici e istruzione, mentre altri servizi d’infrastruttura quali
fornitura di acqua, energia elettrica ed alcuni servizi sociali vengono privatizzati con l’unico
scopo di ridurre i costi e senza che vi siano interventi per migliorarne la qualità. La spesa per
la scuola pubblica e le politiche culturali viene ridotta, mentre si promuovono, persino
sussidiano, scuole private e costose, contribuendo così ad aumentare una bipartizione
culturale che alimenterà il dualismo nell’incipiente economia della conoscenza.
Diseguaglianze regionali. Anche se le disparità nel reddito pro capite su base nazionale sono
leggermente diminuite, esse sono rimaste immutate su base regionale, e negli ultimi quindici
anni le disparità regionali nei tassi di disoccupazione sono in realtà aumentate. Le politiche
strutturali dell’UE non sono state sufficientemente efficaci di fronte alla sfida delle disparità
fra regioni. La contrazione da parte dell’Unione delle risorse a disposizione di tali politiche
minaccia di peggiorare ulteriormente la situazione.
Diseguaglianze di genere. Nonostante un continuo miglioramento, negli ultimi anni, nel
tasso di partecipazione femminile nella maggior parte dei paesi, il divario fra uomini e
donne è ancora intollerabilmente elevato: sulla base dell’equivalente in termini di posti di
lavoro a tempo pieno, il tasso di partecipazione maschile è ancora di 26 punti percentuali al
di sopra di quello femminile. Il divario è particolarmente ampio per persone con basso
livello di istruzione e per le donne con figli. Un secondo pilastro delle disparità di genere è
la persistente discriminazione sulle retribuzioni. Nel complesso dell’UE, nel settore privato
il salario orario per le donne equivale solo al 73% di quello degli uomini, con differenze
pronunciate fra i diversi paesi. Appaiono particolarmente necessari interventi quali
l’introduzione del salario minimo, che laddove adottato ha contribuito alla riduzione del
divario nelle retribuzioni. Gli individui in assoluto nella situazione più svantaggiata sono le
donne sole con figli, simultaneamente esposte al rischio di disoccupazione, di basse
retribuzioni e di povertà.
Diseguaglianze est-ovest. Con le prospettive di allargamento dell’Unione si apre una
dimensione di ineguaglianza completamente nuova. L’Europa nel suo insieme è molto più
diseguale dell’UE; e la diseguaglianza complessiva in Europa è aumentata nettamente
nell’ultimo decennio. Mentre nei paesi dell’Europa occidentale il PIL, la produzione
industriale e i servizi hanno continuato a crescere, benché moderatamente, nell’Europa
orientale essi sono scesi drasticamente e in molti casi non si è ancora ritornati al livello del
1990. Il divario fra est e ovest, che era già forte negli anni `80, non si è ridotto ma è anzi
aumentato nettamente negli anni `90, mentre la crescita della disoccupazione e della
polarizzazione hanno iniziato a minare la coesione sociale nei paesi dell’est. Anche se
alcune fratture sono dovute al crollo dei sistemi precedenti e costituiscono pertanto un costo
della trasformazione sociale in atto, le proporzioni della regressione e dell’impoverimento
non erano inevitabili. Esse sono state il prodotto di specifiche politiche di transizione, che
non sono state sviluppate liberamente dai nuovi parlamenti e governi ma in larga misura
imposte dall’occidente e in particolare dal FMI e dalla Banca Mondiale. La combinazione di
privatizzazione, liberalizzazione e deregulation, unita a politiche macroeconomiche
restrittive – il cosiddetto Washington consensus – ha dato il colpo di grazia alle già deboli
economie dell’est. Una conseguenza è che tutte le forme di disuguaglianza e di
polarizzazione dell’occidente vengono ora importate in società che in passato erano
socialmente più ugualitarie.
3. Piena occupazione e una forte connotazione sociale per l’Europa: linee guida per
una politica economica alternativa
L’evoluzione verso una maggiore disuguaglianza in un ambiente di elevata disoccupazione e
condizioni di lavoro e di vita sempre più precarie non è una scelta obbligata. Anche
all’interno dell’attuale assetto istituzionale vi sono diverse possibilità per influenzare la
direzione delle politiche. Ciò che proponiamo è di fare pienamente uso degli strumenti di
politica macroeconomica, sociale e strutturale al fine di avviare tale cambiamento. È
necessario, al tempo stesso, impegnarsi in un processo di ridisegnamento delle istituzioni
che gestiscono le politiche economiche, strutturali e sociali così da facilitare la creazione in
Europa di un forte modello sociale, che sia fondato sulla “piena occupazione in una società
libera”, e che includa i nuovi paesi dell’est europeo.
Una più efficiente e democratica politica macroeconomica per la piena occupazione
Proponiamo di assegnare il compito di una rapida riduzione della disoccupazione a tutti e tre
gli strumenti di politica macroeconomica – le politiche monetaria, fiscale e salariale.
Come primi passi immediati proponiamo la raccomandazione da parte della UE di obiettivi
di breve periodo concreti e quantitativi e di interventi di politica macroeconomica per la
riduzione della disoccupazione. Nei paesi dove la disoccupazione è superiore al 6% ci si
dovrebbe porre come obiettivo una riduzione del 20% all’anno, mentre per i paesi con tassi
di disoccupazione relativamente bassi la riduzione annua dovrebbe essere di almeno il 10%.
Tale diminuzione deve essere ottenuta senza alcun deterioramento delle condizioni
lavorative o salariali. La necessità di coordinamento fa sì che vadano raggiunti accordi che
consentano a situazioni ed istituzioni specifiche dei singoli paesi di venir trattate con
approcci specifici; questi ultimi possono includere programmi di investimenti pubblici,
espansione di servizi pubblici quali istruzione, sanità ed altri servizi sociali, opportunità di
impiego finanziate dallo stato, e varie forme di riduzione dell’orario di lavoro. Andrebbe
anche concordato che i vincoli in termini di deficit di bilancio possano essere rimossi
laddove una maggiore spesa pubblica è indispensabile per raggiungere l’obiettivo stabilito in
termini di occupazione. Proponiamo inoltre un immediato accordo sul blocco di ulteriori
riduzioni delle tasse sulle società commerciali e sul capitale al fine di impedire
l’inasprimento della competizione fiscale.
Per quanto riguarda la politica monetaria, riteniamo che sia essenziale che la BCE sostenga
una politica fiscale maggiormente orientata verso l’occupazione attraverso una politica
monetaria più accomodante. Ciò implica quantomeno l’astensione da ogni ulteriore aumento
dei tassi d’interesse, e preferibilmente una loro modesta riduzione. I tentativi di utilizzare la
politica monetaria per neutralizzare l’impatto sul tasso d’inflazione delle escursioni nei
prezzi del petrolio possono avere successo, nella migliore delle ipotesi, solo al costo
inaccettabile di condurre direttamente l’UE in una recessione.
La politica salariale riguarda in primo luogo, ovviamente, le parti sociali. Noi appoggiamo il
risultato della conferenza di Doorn, nella quale i sindacati dei paesi membri hanno
concordato di perseguire l’indirizzo di aumenti salariali in linea con la produttività. Ciò non
preclude una partecipazione attiva nella contrattazione salariale dei responsabili delle
politiche e del pubblico.
Per quanto concerne le politiche di medio e lungo periodo, proponiamo un’agenda più
ambiziosa, che comprenda riforme istituzionali destinate a creare più democrazia e più
efficienza nelle politiche macroeconomiche. Gli elementi basilari di tali riforme sono:
a) Un coordinamento più democratico tra la politica fiscale e la politica monetaria. Ciò
richiede, da un lato, una riformulazione delle finalità e della struttura della BCE: la finalità
non dovrebbe limitarsi alla stabilità dei prezzi, bensì includere anche il compito di favorire la
crescita economica e l’occupazione. La struttura dovrebbe essere cambiata in modo tale che
l’indipendenza della BCE sia limitata alle politiche di breve temine implicate dalle operazioni
quotidiane, mentre essa dovrebbe essere al contempo trasparente e responsabile nei confronti
del Parlamento Europeo e del Consiglio. Un coordinamento più democratico e più efficiente
tra la politica monetaria e quella fiscale implica la creazione di un’autorità di politica
economica, a livello dell’unione monetaria stessa, che possa agire quale partner e controparte
nei confronti della BCE. In concreto, è necessario incrementare le competenze e la capacità di
incidere del Consiglio dei Dodici (Euro12) e contestualmente sottomettere le sue decisioni e
raccomandazioni al pubblico dibattito e a un più forte controllo da parte del Parlamento
Europeo.
b) Un coordinamento delle politiche economiche più democratico e vincolante tra gli stati
membri. Il coordinamento delle politiche economiche, così come espresso negli Orientamenti
Generali di Politica Economica, dovrebbe, innanzitutto, abbandonare l’impostazione troppo
restrittiva mantenuta sinora ed estendere i suoi obiettivi all’occupazione e alle compatibilità
sociali e ambientali. In secondo luogo, le raccomandazioni contenute negli Orientamenti
dovrebbero assumere il carattere più vincolante di direttive o regolamenti. Il fatto che gli stati
membri si attengano a tali indicazioni dovrebbe essere costantemente monitorato e la mancata
realizzazione degli obiettivi occupazionali dovrebbe implicare una programmazione e
sostegni più incisivi per il loro raggiungimento.
c) Un graduale aumento del budget dell’Unione Europea. Se l’Unione Europea desidera
diventare un’area di piena occupazione stabile e di coesione sociale, le sue autorità
economiche centrali devono poter spendere più dell’attuale limite, fissato all’1,27% del PIL
aggregato. Un livello di spesa più elevato è generalmente necessario tanto per una politica di
stabilizzazione rispetto a shock economici asimmetrici quanto per fini redistributivi,
all’interno di un’Unione in cui si manifestano disuguaglianze forti e addirittura crescenti. In
particolare, una spesa più elevata da parte dell’UE è necessaria al fine di sostenere l’ingresso
nell’Unione dei paesi dell’est europeo. Questo sviluppo è visto come la principale sfida
politica, ma anche economica e sociale, del decennio in corso: purtuttavia, le risorse
finanziarie destinate ad affrontare tale sfida sono assolutamente insufficienti e, oltretutto,
vengono raccolte a danno delle regioni e dei gruppi più deboli dell’attuale Unione Europea.
Proponiamo pertanto una crescita graduale del budget dell’UE, fino al raggiungimento del 5%
del PIL aggregato nel 2005.
d) La riforma del sistema di prelievo fiscale nell’ambito dell’UE. Tale riforma è necessaria per
due motivi. Innanzitutto, per porre fine alla nociva concorrenza fiscale tra i paesi membri
dell’UE, è necessario uno stretto coordinamento dei sistemi fiscali e in particolare
l’armonizzazione degli oneri fiscali sui redditi d’impresa e, in generale, da capitale. In secondo
luogo, per finanziare il maggior budget dell’UE, è necessario individuare nuove fonti di
gettito. Questa potrebbe anche essere l’occasione per una più equa distribuzione dei carichi
fiscali, per il perseguimento di una maggiore sostenibilità ambientale e per una maggior
protezione nei confronti delle turbolenze dei mercati finanziari. Pertanto, proponiamo di
introdurre:
– un’imposta europea progressiva, da imporre agli stati membri in base alla loro forza
economica (reddito pro capite);
– un’imposta sul consumo di energia primaria, fatta eccezione per quella rinnovabile;
– un’imposta sulle transazioni finanziarie internazionali (la Tobin tax);
e di attribuire i proventi derivanti dall’armonizzazione delle imposte sui redditi di impresa,
sugli interessi, sui dividendi e sui capital gains al bilancio dell’UE.
e) L’istituzione di un Fondo Europeo per la stabilizzazione dell’occupazione. Tale fondo
dovrebbe fungere da stabilizzatore automatico, effettuando rapidamente trasferimenti a favore
di quei paesi membri che facessero riscontrare un andamento degli indicatori dell’occupazione
significativamente peggiore della media. Esso potrebbe essere finanziato o tramite fondi del
bilancio della UE o tramite contributi ad hoc dei paesi membri. A livello di paesi membri, la
medesima funzione potrebbe essere svolta tramite la creazione di un budget di pronto
intervento, da cui attingere solo nel caso di performance al di sotto di quelle previste.
f) Forme di controllo dei mercati finanziari. Per porre un limite alla speculazione finanziaria
l’UE dovrebbe richiedere maggiori garanzie in termini di capitale sociale alle società
finanziarie che operano in settori rischiosi come quello dei derivati (contratti a premio o a
termine sugli indici di borsa, ecc.) e altri titoli a breve. Le attività con sedi offshore
dovrebbero subire restrizioni tramite carichi fiscali o amministrativi. Un’imposta sulle
transazioni in valuta o titoli esteri potrebbe a ridurre la velocità e la volatilità dei mercati
finanziari. Afflussi o deflussi eccessivi di capitale che ostacolano il buon funzionamento
dell’economia dell’UE dovranno, se necessario, essere impediti da temporanee limitazioni.
g) L’attribuzione del controllo della politica del tasso di cambio al Consiglio e non più alla
BCE. Ciò è di importanza strategica fondamentale per proteggere l’economia europea dagli
attacchi speculativi e dalle turbolenze finanziarie: il Consiglio dovrebbe comunque agire
coordinatamente con la banca centrale. Nel contempo proponiamo che vengano stabilite
fasce-obiettivo per i tassi di cambio tra Euro, Dollaro e Yen, in modo da evitare un’eccessiva
instabilità e allineamenti incongrui dei tassi di cambio.
Costruire una solida costituzione sociale europea
L’UE comprende molti differenti modelli di protezione sociale, di sistemi di welfare e di
politiche sociali. Questa diversità dovrebbe essere riconosciuta come un punto di forza,
anziché venire distrutta dall’attuale tendenza all’omogeneizzazione improntata alle leggi di
mercato, che ha già indebolito i diversi sistemi in tutti i paesi. La diversità, inoltre, non
dovrebbe divenire il punto di partenza per una corsa al ribasso, al termine della quale l’Europa
si ritroverebbe con più ineguaglianza e meno coesione e benessere. Al contrario, dovrebbe
essere un obiettivo dell’UE quello di incoraggiare gli stati membri a rafforzare e integrare le
loro politiche sociali senza abbandonare i loro specifici modelli nazionali. A tal fine, l’UE
deve espandere gli spazi e creare un clima favorevole per più efficaci politiche sociali a livello
nazionale, allentando i limiti restrittivi imposti alla spese pubbliche e perseguendo politiche
macroeconomiche più espansive.
Ma l’UE può e deve fare di più. Essa dovrebbe prendere le diversità dei modelli sociali come
punti di partenza per costruire una costituzione sociale europea che rappresenti un vero e
proprio quadro di riferimento vincolante per la concreta affermazione dei diritti sociali
fondamentali, validi in tutto il territorio dell’Unione. Questa costituzione dovrebbe ottenere il
medesimo status legale e lo stesso rilievo politico della carta dei diritti fondamentali
attualmente allo studio. Il principio di base che dovrebbe essere affermato in tale costituzione
sociale è che ogni persona che vive permanentemente nell’ambito dell’UE avrà garantito in
maniera incondizionata il diritto a un livello di reddito, a una protezione sociale ed un sistema
di welfare così come alla partecipazione democratica alla società, in misura tale da poter
vivere in maniera indipendente e dignitosa. Questo diritto può venire realizzato in modi
differenti che andrebbero discussi e monitorati a livello europeo. Come già si verifica per certi
standard di protezione del lavoro, l’UE dovrebbe formulare standard sociali minimi che
ciascun paese dovrebbe impegnarsi a rispettare e, dopo una puntuale discussione, specifici
obiettivi per ciascuno stato membro. Questa procedura è simile a quella adottata dal comitato
del Lussemburgo per le politiche del lavoro, ma dovrebbe essere reso più vincolante.
Come punto di riferimento generale per tali standard minimi, raccomandiamo l’idea di un
rapporto minimo, identificato per ciascun singolo paese, tra spese per il welfare e per i servizi
sociali e il PIL. Questi rapporti minimi, nel loro insieme, verrebbero a formare un corridoio
europeo della spesa sociale e dovrebbe essere inteso che tali rapporti debbano
tendenzialmente crescere nel tempo o, quantomeno, in nessun caso diminuire. Nel corso di
tale processo, gli altrimenti spesso adottati metodi del benchmarking e della miglior
performance potrebbero essere utilizzati per la formulazione di obiettivi per concrete politiche
sociali. Nei casi in cui la quota di spesa sociale dovesse cadere al di sotto dei livelli
preventivati, ciò dovrebbe essere oggetto di discussione nell’ambito dell’UE e l’UE stessa
dovrebbe adoperarsi perché vengano poste in essere misure appropriate nel paese in
questione.
Al di là di questa quota minima di carattere generale per le spese sociali, l’UE dovrebbe
adottare standard sociali minimi, in campi specifici, quali, per esempio:
– l’adozione di provvedimenti contro attività di dumping salariale, garantendo che i lavoratori
vengano pagati in base alle regole e ai livelli determinati dalla contrattazione collettiva del
paese dove lavorano;
– l’emanazione di una direttiva che vincoli i paesi membri a introdurre, per legge, un salario
minimo, che sarà diverso nei diversi paesi in base alla loro specifica situazione, ma che non
potrà sostituirsi alla contrattazione collettiva;
– la determinazione di standard particolari per la protezione delle nuove tipologie di
organizzazione del lavoro, quali il part-time, il lavoro a tempo determinato e stagionale, il
lavoro a bassa retribuzione e il lavoro autonomo;
– l’affermazione del principio per cui le imprese che trasferiscono i loro impianti debbano
accollarsi una quota sostanziale dei costi sociali che ciò comporta per i loro dipendenti e per
gli enti locali.
Politiche strutturali più bilanciate
Le politiche strutturali europee sono caratterizzate da parecchie debolezze: la priorità
accordata alla politica della concorrenza; la logica del mercato unico che favorisce la ricerca
di economie di scala mediante la rottura delle difese dei mercati nazionali; la debolezza della
politica di ricerca e innovazione a livello di Unione; l’assenza di una politica industriale e la
mancanza di una visione strategica per l’Europa nel suo complesso; la debolezza e la
mancanza di una chiara direzione per quanto riguarda la politica commerciale, a fronte
dell’attivismo americano. In linea di principio, la varietà e la differenziazione dei prodotti
europei costituiscono dei notevoli vantaggi, ma la logica dell’uniformità nel “grande mercato”
impedisce che questi vantaggi vengano pienamente utilizzati; in pratica viene data la priorità a
un aumento della flessibilità del mercato del lavoro e alla riduzione del suo costo. Tutte
queste tendenze inducono a sottostimare gli elementi non di prezzo della competitività e
rendono più difficile sostenere lo sviluppo a medio termine necessario a ripristinare il pieno
impiego. Infine, il rafforzamento della concorrenza e la ricerca di economie di scala sono
potenti fattori di polarizzazione, che aggravano le disparità regionali.
Allo scopo di promuovere uno sviluppo più forte e meno diseguale, si dovrebbero rinnovare
gli interventi pubblici a carattere strutturale. Questi interventi sono in linea di principio a
livello nazionale, ma spesso non sono sufficientemente coordinati a livello di Unione, o sono
addirittura ostacolati. Per esempio, la politica europea di concorrenza impone in molti casi dei
vincoli sempre più rigidi. Gli interventi a livello nazionale vengono sottoposti a restrizioni
coerenti con la dottrina liberista imperante, senza tuttavia che tali restrizioni vengano
compensate da un allargamento degli interventi a livello europeo.
È quindi auspicabile che si raggiunga una situazione meglio bilanciata, con una maggiore
enfasi sull’obiettivo della sostenibilità ambientale, una visione più pragmatica della politica di
concorrenza, una politica della ricerca e dell’innovazione più attiva, l’introduzione di una
politica industriale comunitaria, il rafforzamento della politica regionale, che deve al
contempo divenire più selettiva, e, infine, una politica commerciale più decisa.
Una preparazione migliore dell’allargamento a est
L’allargamento a est è generalmente considerato la più importante sfida politica per l’Unione
in questo decennio. Esso comporta parecchie difficoltà economiche e sociali e solleva dei seri
problemi per la politica economica. Se questi non vengono fronteggiati nel modo giusto,
l’opposizione verso l’allargamento è destinata a crescere da entrambe le parti e potrà
assumere le forme dell’aperta ostilità, del rifiuto, dello sciovinismo nazionalista e della
xenofobia, il che potrà minacciare seriamente il progetto storico dell’unificazione europea,
così come la pace e la democrazia in Europa nel suo complesso. I prodromi di questi sviluppi
sono già visibili e dovrebbero essere considerati molto seriamente. L’Unione dovrebbe quindi
risolvere fin dal prossimo summit le incertezze della politica di allargamento e adottare un
programma concreto di allargamento e di estensione della cooperazione economica con tutte
le nazioni dell’est.
Una strategia di integrazione determinata richiede una concezione di lungo periodo bene
elaborata e parecchi strumenti politici flessibili e transitori. Per preparare tale integrazione,
l’Unione dovrebbe attenersi ai seguenti principi:
a) L’adesione non dovrebbe dipendere dal completamento della riforma istituzionale
dell’Unione.
b) L’adesione all’Unione dovrebbe procedere lungo linee liberamente negoziate fra partner
eguali, e cioè le autorità dell’Unione e quelle degli stati nazionali interessati. Alle popolazioni
di questi dovrebbe essere concessa ogni possibilità di pronunciarsi riguardo all’adesione.
c) L’Unione dovrebbe essere generosa nel concedere periodi e disposizioni di transizione, utili
a entrambe le parti. Per i paesi dell’Europa orientale il periodo di transizione richiesto per la
completa liberalizzazione dei mercati dei prodotti industriali dovrebbe essere allungato, in
modo da dare alle imprese più tempo per adattarsi a una maggiore concorrenza e per evitare
un’ulteriore deindustrializzazione o un ulteriore peggioramento delle retribuzioni e delle
condizioni sociali.
d) Nei paesi occidentali dovrebbero essere previsti significativi periodi di transizione per la
liberalizzazione del mercato del lavoro, onde evitare un’ulteriore pressione dovuta a
un’eccessiva immigrazione dall’oriente, che potrebbe condurre a un aumento dell’ostilità nei
confronti dell’allargamento. Siffatti periodi di transizione sono stati negoziati e concordati per
quanto riguarda la Grecia, la Spagna e il Portogallo, e sono in parte ancora in vigore.
e) La politica agricola richiede accordi particolari, ma non sarebbe accettabile negare a lungo
ai paesi dell’est l’accesso ai mercati occidentali in uno dei pochi settori in cui sono
potenzialmente competitivi.
f) Le risorse a disposizione delle politiche strutturali devono essere considerevolmente
aumentate, dato che sono del tutto inadeguate per affrontare i problemi strutturali che
verranno causati dall’allargamento. L’accesso di nuovi membri amplierà le differenze sociali
e di reddito fra gli stati e le regioni della nuova Unione europea, molto più di quanto non sia
successo nel caso dell’accesso della Grecia, della Spagna o del Portogallo. Non è nemmeno
accettabile che il modesto aiuto strutturale previsto per i nuovi membri sia quasi interamente
finanziato con la riduzione dei fondi strutturali destinati ai membri attuali. Se l’Unione
europea è sincera quando insiste che l’allargamento all’est è la sfida più importante del
decennio e se intende veramente gestire questa transizione con successo, allora deve
aumentare le risorse destinate all’aiuto strutturale necessario per l’adesione.
g) L’allargamento deve essere preparato con e accompagnato da un’opportuna politica
macroeconomica. Ai nuovi membri deve essere concesso un generoso spazio di manovra per
politiche orientate alla crescita, che devono poter includere politiche monetarie e fiscali
espansive e la possibilità di gestire opportunamente il tasso di cambio all’interno del nuovo
Sistema Monetario Europeo.
Prospettive più ampie per una società più sociale e più giusta
Le proposte per una politica economica e sociale finalizzata al pieno impiego e a una
maggiore coesione sociale che abbiamo enunciato includono passi immediati e riforme
istituzionali di medio termine. Ma anche queste ultime rimangono comunque largamente
all’interno della struttura di una società capitalista basata sulla proprietà privata dei mezzi di
produzione e sulla regolazione della produzione e della distribuzione tramite il profitto, la
concorrenza e il mercato. Le proposte di riforma riguardano la quantità e la qualità
dell’intervento pubblico in questo processo. In senso più strettamente macroeconomico esse si
basano sul concetto di crescita macroeconomica, crescita che da una parte deve essere
stimolata onde possano essere creati sufficienti posti di lavoro, e dall’altra deve essere limitata
e governata onde evitare conseguenze distruttive e intollerabili dal punto di vista ecologico.
Possiamo assumere questa contraddizione, per il momento inevitabile, come un punto di
partenza per una riflessione su una prospettiva più generale di sviluppo economico e sociale,
che possa produrre proposte più ampie e suggestive per una politica finalizzata a una
trasformazione più profonda di questo tipo di società.
In questa prospettiva è il benessere sociale che deve costituire l’obiettivo ultimo della politica
economica e sociale. Questo benessere è sempre meno dipendente dalla crescita economica
aggregata e ancor meno da tassi di crescita costanti, che implicano la produzione di quantità
sempre crescenti di beni e servizi. La distribuzione della ricchezza e del reddito diventano più
importanti della crescita. Il benessere sociale, inoltre, diviene meno dipendente dal consumo
privato individuale una volta che sia stata abolita la povertà legata al reddito; a questo livello
il consumo collettivo e l’accesso universale ai beni e ai servizi pubblici giocheranno un ruolo
molto maggiore. In questa prospettiva è possibile ridurre il tempo di lavoro molto al disotto
del livello attuale, senza che ciò produca una riduzione del benessere individuale o collettivo.
Anche il legame fra reddito ed impiego remunerato, che è già stato attenuato in diversi modi,
a volte molto problematici e negativi, può essere interrotto in modo sistematico mediante
l’introduzione di un reddito minimo garantito. Una prospettiva di questo genere punterebbe
nel lungo periodo a una società cooperativa non capitalista in cui il processo della
riproduzione individuale e collettiva sia regolato e organizzato secondo linee interamente
nuove, che possano dare agli individui più opportunità per un pieno sviluppo delle loro
capacità e delle loro aspirazioni.
Questa è una prospettiva di sviluppo sociale di lungo periodo, ma possiamo e dobbiamo
impegnarci in analisi di questo tipo cercando di rendere questi concetti sempre più chiari. Una
maggiore chiarezza concettuale può contribuire allo sviluppo dell’energia politica e della
forza necessarie a introdurre nuovi modelli di società. Neanche la più modesta delle proposte
del nostro memorandum può essere realizzata senza una forte e determinata pressione politica
basata sulla mobilitazione di movimenti sociali. La grande e crescente diseguaglianza che
abbiamo visto caratterizzare la struttura e le tendenze dell’Unione Europea, infatti, non è
dettata dal fato né produce solo sconfitti. Essa è il risultato di politiche che sono attuate
nell’interesse di una minoranza che ne trae vantaggio e che cerca di venderle al pubblico
come vantaggiose in generale o almeno come inevitabili. Se questa posizione viene rifiutata
dall’opinione pubblica, e le alternative diventano plausibili, vi saranno dure reazioni politiche
che cercheranno di difendere i privilegi di una minoranza contro gli interessi della
maggioranza. La questione della democrazia e della democratizzazione dell’economia è
quindi lo sfondo di tutte le alternative al neoliberismo cui possiamo aspirare sul piano
economico e sociale, immediate come di medio e di lunghissimo periodo.